domingo, 28 de noviembre de 2010

AUMENTO EN LAS REMUNERACIONES DEL DOCENTE PERUANO: PROMESAS ELECTORALES

El Dr. Alejandro Toledo anunció aumento en las remuneraciones docentes, de llegar a ser nuevamente Presidente de la República del Perú. Lo hizo, al lanzar su candidatura hace más de dos semanas. De inmediato, algunos periodistas que se autoproclaman voceros de la “opinión pública nacional” –como el señor Althaus- criticaron el anuncio del candidato presidencial. El Premier de la República y Ministro de Educación y otros voceros del Gobierno también buscaron satanizar el anuncio electoral de Toledo (1). Según ellos, la medida atenta contra una supuesta revolución educativa en marcha, en la medida que es contraria “a la Carrera Pública Magisterial” y a la concreción del “criterio meritocrático” aplicado a todo aumento salarial al magisterio nacional. ¿Tendrá consistencia esta tesis?

CONDITIO SINE QUA NON

1. Cuando se pone una condición, sin la cual no es posible que algo suceda, hablamos de una “conditio sine qua non”. En el caso, de incremento de haberes para los actuales docentes en servicio, se ha puesto esa condición no legal: ¡Si quieres aumento, previamente debes estar en la nueva Ley de Carrera Pública Magisterial”!

FALACIA EN LOS SUPUESTOS

2. Para oponerse a cualquier aumento salarial al magisterio peruano, la argumentación que se viene usando parte de algunos supuestos:
  • En el Perú, se ha puesto en marcha una reforma educativa;
  • Esta reforma educativa tiene como determinación principal el trabajo docente, siempre y cuando se encuentre regulado por la Carrera Pública Magisterial o la nueva Ley de Carrera Pública Magisterial (LCPM);
  • El criterio central de esta nueva LCPM es la meritocracia, medida por las evaluaciones docentes.
3. La verdad es que en el Perú, no hay actualmente ninguna reforma educativa en marcha. El “Proyecto Educativo Nacional al 2021” propuso una reforma educativa, pero bien sabemos que el PEN solamente se le usa como formalidad. El PEN postula la sincronía entre 33 políticas educativas, operativizadas en unas 50 medidas específicas de política. Una de ellas es el contar con una nueva Ley de CPM, revalorando al magisterio y no maltratándolo.

4. Los desempeños docentes, por sí solos, no garantizan una reforma educativa. Una reforma educativa requiere de los docentes, pero también –por ejemplo- de un currículo que forme para la producción, para la revaloración cultura, para el desarrollo de ciencia-tecnología-innovación, para la ciudadanía… Requiere de mejoras en la gestión educativa, en la infraestructura, en equipos, en bibliotecas… y, todo ello supone incremento de presupuesto para educación. Una reforma educativa –con enfoque holístico y sistemático- replantea los Resultados a lograr en un sistema educativo, pero también modifica los factores que determinan y/o condicionan esos resultados.

¿CONDICIÓN Y/O CHANTAJE?

5. Por ignorancia, seguramente algunos periodistas y políticos hablan que solamente deben darse aumentos a los maestros activos que estén en la Carrera Pública Magisterial, CPM. En el Perú, el reconocimiento de la CPM se viene dando desde el Gobierno de Ramón Castilla, hace un siglo y medio. Lo que se ha ido modificando son las leyes reguladoras de esa CPM.

6. Actualmente, todos los docentes activos, nombrados y con título pedagógico ya están dentro de la CPM, pero regulados con una Ley anterior, la denominada Ley del Profesorado. Estimamos que estos docentes ascienden a unos 245,000 (2).

7. Lo que busca el Gobierno es que el conjunto del magisterio trabaje dentro de los alcances de la nueva Ley de CPM, la Ley 29062. Hasta ahora formalmente están dentro de esta nueva Ley, unos 38,522 docentes, de los cuales: 16,016 se han trasladado de la anterior Ley del Profesorado a la nueva Ley de CPM y 22,506 son docentes que antes estaban simplemente como contratados (en el sector público o privado) o como desocupados (3). De los activos -nombrados y con título pedagógico- quedarían por incorporarse a la nueva Ley de CPM, unos 229,000 docentes que constituyen el 72% de los 317,000 que este año laboran para el Estado.

8. El actual Gobierno coloca la “conditio sine qua non” a cerca de las ¾ partes del magisterio nacional, diciéndoles como una suerte de chantaje: “Si no entras a la nueva Ley de CPM, no hay aumentos remunerativos”. Pero, esta “conditio sine qua non” no guarda coherencia con situaciones legales y de hecho.

SITUACIONES LEGALES Y REALES

9. La Ley 29062 reconoce que hay docentes nombrados que están en CPM pero dentro de otra Ley; por ello, habla que uno de los mecanismos para ingresar al nuevo régimen es la “incorporación” de los nombrados (pertenecientes a la Ley del Profesorado). Esta incorporación debe ser “gradual” señala la Ley 29062 y su Reglamento traduce esa gradualidad en diez (10) años, que se cuentan desde enero del 2008 cuando se promulgó este dispositivo. Es decir, legalmente los docentes nombrados y con título pedagógico tienen tiempo hasta enero del 2018 para incorporarse a la nueva Ley de CPM. Si esto es así, queda un vacío legal en el sentido de no haberse normado qué pasa con los salarios de estos docentes que se incorporan en los últimos años de plazo (aceptando que la Ley no se derogue o modifique, antes).

10. En julio del 2006, la remuneración líquida del promedio de los docentes peruanos giraba en los 1,057 nuevos soles. Desde esa fecha, solamente se ha dado una modificación de 30 nuevos soles entre los docentes nombrados y dentro de la Ley del Profesorado (ver Cuadro adjunto que no considera los nuevos haberes de unos 38522 docentes). En términos reales, hasta este mes de Noviembre del 2010, los maestros nombrados en el anterior régimen han mermado en un 9.5% su poder adquisitivo. ¿Cuál será la pérdida de su poder de compra hasta enero del 2018, para quienes sobrevivan hasta esa fecha como los últimos en incorporarse a la nueva Ley de CPM, caso ella siga vigente? Es evidente que la “conditio sine qua non” resulta un despropósito técnico, social y político. Importa señalar que este despropósito se da, en cuanto hay un vacío legal que no precisa cómo se debe actuar salarialmente con quienes no se incorporen en la nueva Ley en los primeros años de su vigencia.


11. El candidato presidencial Alejandro Toledo efectivamente en su Gobierno del 2001 al 2006, casi duplicó los sueldos magisteriales en soles corrientes (de 635.39 nuevos soles, los elevó a 1,057.29 nuevos soles). En términos reales, el poder adquisitivo magisterial se elevó en 50.12% en ese período toledista. Sin embargo, es bueno señalar que –en la medida que este incremento salarial se hizo de manera aislada- su impacto en la real mejora educacional fue casi nulo.

12. Desde nuestra opinión, la nueva Ley de CPM –principalmente en su versión original- tiene una atractiva estructura remunerativa para el magisterio nacional. Sin embargo, tiene diversos artículos que deberían ser modificados, como también existen lagunas que deben subsanarse. Una de estas lagunas por subsanar tiene que ver con normar cómo debe ser el tratamiento salarial justo de quienes se incorporen a la nueva Ley de CPM, después de varios años.

13. La “conditio sine qua non” debe ser revisada. Y el conjunto de la Ley 29062 debería ser modificada, no solamente en referencia a sus vacíos, sino en otros aspectos que son atentatorios a los derechos de los sujetos que enseñan (por ejemplo, la pérdida de la estabilidad laboral). Si el maestro es tan importante para los cambios en la educación nacional, definitivamente merece un mejor trato.

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(1) La candidata Keiko Fujimori hizo posteriormente un anuncio similar al de Toledo: ¡Aumento en las remuneraciones docentes!

(2) Fuente. Ministerio de Educación - Sistema de Información para la Racionalización, SIRA-Diciembre 2006. Según esta fuente, para esa fecha, se encontraban laborando para el Estado unos 303,958 docentes. De ellos, solamente 279,719 estaban nombrados y el resto estaban como contratados. De los nombrados, solamente 236,593 tenían título pedagógico. Estimamos que –considerando la tasa anual de retiro y la regularización del título pedagógico por parte de algunos docentes- esta cifra se haya modificado a unos 245,000. Son estos docentes justamente (activos, nombrados y con título pedagógico) los que se busca que se trasladen a la nueva Ley de CPM.

(3) Datos tomados de la Exposición del Señor Ministro de Educación ante el Congreso de la República: “Educación. Presupuesto 2011” pág. 16.

domingo, 21 de noviembre de 2010

PRESUPUESTO EN LA EDUCACIÓN PERUANA 2011

En la primera semana de diciembre 2010, seguramente ya tendremos un Presupuesto General de la República del Perú aprobado para el Año Fiscal 2011. ¿Hay cambios sustantivos en el Presupuesto correspondiente al Sector Educación del próximo año?

DOS CONSTATACIONES INICIALES

1. Lo que se aprueba ahora, se modifica después.- El Congreso de la República del Perú está aprobando ahora el denominado “Presupuesto Institucional de Apertura” o PIA. Éste tendrá después “ampliaciones presupuestales” que van constituyendo el “Presupuesto Institucional Modificado” o PIM, que es como un techo potencial de gasto. Por ejemplo, el año pasado (2009), el PIA-Educación fue de 11,156.685 millones de nuevos soles, pero al final el PIM-Educación llegó a ser 14,569.695 millones de nuevos soles (1). Es decir, el Presupuesto-2009 inicialmente aprobado para Educación se incrementó en 30.6%. En el presente año (2010), la modificación positiva, hasta el 20-11-2010, llegaba al 25.1%.

Para bien o para mal, entonces, no podemos hablar de cifras definitivas e inalterables en el Presupuesto 2011, sino de montos que posteriormente cambian. La previsión de 14,416.3 millones de nuevos soles para el Sector en el 2011, finalmente acabará siendo modificada. Importa precisar que este monto representa el 16.3 % del Presupuesto de la República, por debajo de lo que se normaba en la anterior Constitución de la República del Perú.

2. Ejercicio del poder.- El tomar decisiones sobre cuestiones presupuestales constituye ¡qué duda cabe! un campo privilegiado en el ejercicio del poder. Lo presupuestal no es solamente algo técnico, como el sistema hegemónico hace creer a la población. Es fundamentalmente un espacio de concreción del poder donde priman las opciones políticas e ideológicas, las necesidades e intereses individuales y colectivos. Y este ejercicio del poder se da al decidir básicamente: (a) El monto total que se asigna-gasta en Educación, respecto al valor del Producto Bruto Interno (PBI) del país; (b) La distribución del PIA-PIM del Sector; (c) Quién va a ejecutar el presupuesto asignado y con qué eficacia. Es decir, se trata de tomar decisiones sobre tres cuestiones: ¿Cuánto puedo gastar y gasto? ¿En qué gasto? ¿Quién ejecuta el gasto y con qué modelo de gestión?

% PBI PARA EDUCACIÓN

3. El valor absoluto del Producto Bruto Interno (PBI) no es uniforme en los países. Los países ricos tendrán un PBI elevado, mientras los países pobres y chicos tendrán un modesto PBI en términos absolutos. Por ello -reconociendo la importancia de la educación- la UNESCO planteó hace mucho tiempo que la inversión en educación debería ser no menor al 6% del PBI en todos los países. No habló de montos absolutos, sino de un porcentaje.

4. En el año 2002, la XII Política de Estado del Acuerdo Nacional había pedido que se derivase no menos del 6% del PBI para educación. Las principales organizaciones políticas y sociales del Perú habían coincidido en esto.

En el 2003, la nueva y vigente Ley General de Educación, Ley 28044 –firmada por el Dr. Alejandro Toledo- en su Art. 83º postuló tajantemente: “Anualmente el Estado destina no menos del 6% del Producto Bruto Interno a la educación. La inversión por alumno se incrementa a precios constantes”.

Finalmente la Resolución Suprema Nº 001-2007-ED firmada por el Dr. Alan García, actual Presidente del Perú, ordena la siguiente medida: “Incremento sostenido del presupuesto educativo hasta alcanzar no menos del 6% del PBI el año 2012, estableciendo una secuencia de crecimiento anual que así lo permita” (“Proyecto Educativo Nacional al 2021, política 17, medida a; página 106).

5. En el Cuadro Nº 1, con cifras oficiales del INEI y del MEF, hemos comparado el real valor del PBI y los gastos que finalmente se ejecutaron en Educación (2). De esta manera, hemos encontrado el porcentaje del PBI que realmente se ha gastado en Educación desde el Estado. Ni el Gobierno de Toledo, ni el de Alan García han honrado los compromisos legales y políticos. La derivación del PBI para Educación ha girado en alrededor del 3%. En el presente año, al 17-11-2010 solamente se había gastado, en Educación, el 69.6% del Presupuesto Institucional Modificado (PIM-Educación). En el supuesto que –hasta el final del año- se gastase el 80% de este PIM, esto equivale al 2.78% del PBI para Educación-2010.

Los datos anteriores señalan el incumplimiento de los compromisos políticos y legales de los dos últimos gobiernos.

6. Podrá argumentarse que en términos absolutos hubo mayor volumen de plata para educación, en un período de inflación reducida. ¡Y esto es verdad! Sin embargo, las agresivas políticas previstas en el Proyecto Educativo Nacional siguen durmiendo el sueño de los justos. La inversión en espacios estratégicos de la educación sigue postergada.

El costo unitario por estudiante es muy bajo en el Perú y a la fecha no debe ser superior a los 300 dólares USA (3). En la Comunidad Económica Europea, la media de gasto por alumno fue para el 2007 de: 4508 dólares en Educación Infantil, 5440 dólares en Educación Primaria, 6962 dólares en Educación Secundaria y 11254 en Educación Superior (4).

En nuestra Patria, para atender a unos 1000 estudiantes (5) del “Colegio Mayor Presidente del Perú”, el Presupuesto 2011 de Educación ha previsto 33 millones de soles; es decir, unos 33,000 soles por estudiante: ¡unos 12200 dólares por estudiante! (6). En realidad, se trata de un costo unitario de privilegio, superior a la media en Europa y similar al costo en Suiza (12209 dólares por estudiante de educación secundaria). ¿A cuánto debería subir el Presupuesto de la Educación Peruana si se asumen los costos unitarios del Colegio Mayor Presidente del Perú?

INEFICACIA EN EL GASTO

7. En el tema presupuestal, el Estado peruano no invierte lo que debiera en educación; pero –de manera increíble- no gasta plenamente los montos presupuestales que se le asignan. ¡Hay ineficacia en la gestión del gasto! Durante el actual Gobierno, el gasto del Presupuesto del Sector (considerando el PIM) no fue mayor al 85%. En el presente año, al 17-11-2010 solamente se había gastado el 69.6% del PIM-Educación (ver Cuadro Nº 2). En el mejor de los casos, el gasto al 31 de diciembre no debe ser superior al 85%.

8. En el período 2005-2010, la mayor eficacia en el gasto del Presupuesto Educación la tienen los Gobiernos Regionales. Los Gobiernos locales tienen la mayor ineficacia, pero los montos que manejan son pequeños. El Gobierno Central -vale decir el Ministerio de Educación (MED)- sigue centralizando una parte significativa de los recursos financieros de la educación peruana; pero tiene una ineficacia muy significativa en el gasto. En el 2006, apenas ejecutó el 84.1% del Presupuesto que se le asignó; en el 2007, el 79.9%; en el 2008, el 76.6%; en el 2009, el 80.4%; y este año 2010, hasta la fecha sólo ha gastado el 61.3%, pero podría llegar a un gasto del 80%. Es decir, el MED es incapaz de gastar la quinta parte del presupuesto que se le asigna.

9. En algunos casos, los técnicos del MEF quieren poner algún orden en los gastos que hace el MED. Por ejemplo, hace dos años, el MEF hizo una evaluación al PRONAFCAP y éste quedó mal parado; sin embargo, se impuso la decisión política y la capacitación docente siguió operando. Para el 2011, la Quinta Disposición Final del Proyecto de Presupuesto (publicado en “El Peruano” el 10-09-2010) ordena una evaluación del Plan Piloto de Municipalización Educativa, antes de seguir financiándolo; sin embargo, la decisión política improvisada acaba de ampliar ese Piloto y –una vez más- se impone la medida municipalizadora contra cualquier criterio de seriedad técnica.

10. Los diversos candidatos presidenciales deberían pronunciarse sobre el asunto brevemente resumido: ¿Van a subir el Presupuesto Educación a no menos del 6% del PBI? ¿Los costos se van a orientar a una real reforma educativa como la prevista en el Proyecto Educativo Nacional y no a gastos improvisados y aislados? ¿Se va a efectivizar de veras una descentralización del gasto educativo, reduciéndose significativamente los gastos del MED? ¿Cómo afrontar la ineficacia en la gestión del gasto en educación?
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(1) Fuente. MEF. Ejecución de gasto presupuestal. Consulta amigable al 20-11-2010.

(2) El “Presupuesto Institucional de Apertura” (PIA) señala valores que después varían. El “Presupuesto Institucional Modificado” (PIM) establece valores que pueden gastarse y –a la larga- es el parámetro de lo realmente presupuestado. Por ello, la eficacia del gasto se establece relacionando el PIM con lo que finalmente se gastó (devengados).

(3) En el período 1985-1996, Arturo Miranda calcula el costo unitario por estudiante peruano en alrededor de 280 dólares (Ver: "Perú: estadísticas económicas de la educación peruana 1985-1996". En: ecoeduperu.blogspot.com). Para el 2003, Pedro Orihuela lo estima en unos 207 dólares (Ver: "Gasto o costo educativo por alumno". En: educared.edu.pe).

(4) Fuente. Informe 2007 de la OCDE sobre Educación.

(5) En ezte año (2010), el Colegio Mayor Presidente del Perú atendió a 873 estudiantes y para el próximo año se anuncia “implementar nuevas sedes en el norte y sur del país”. Ver: Presentación del Señor Ministro Chang en el Congreso de la República: Educación. Presupuesto 2011. Pág. 21.

(6) Presentación del Señor Ministro Chang en el Congreso de la República: Educación. Presupuesto 2011. Pág. 47.

lunes, 15 de noviembre de 2010

CADE 2010: EDUCACIÓN, COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO ESTRATÉGICO DEL PAÍS

La semana pasada (11 a 13 de noviembre) en la ciudad de Urubamba (Cusco, cerca de Machu Picchu), se celebró la Conferencia Anual de Ejecutivos 2010 (CADE 2010). El tema sobre la competitividad reunió a connotados empresarios y políticos del Perú, así como a especialistas en la materia como el norteamericano Michael Porter. Y obviamente, la temática abordada puso en primera fila el debate acerca de la importancia de la educación y la necesidad de cambios en ella para formar personas competitivas, en un mundo globalizado. Desde una perspectiva de educadores: ¿Qué podemos decir sobre el tema?

EDUCACIÓN Y DESARROLLO

1. Es interesante anotar la toma de conciencia de los empresarios peruanos sobre la necesidad de cambiar la educación peruana. A la pregunta: “Además del crecimiento del PBI, ¿qué factores le faltarían al Perú para ser un país desarrollado?”, el 71% de ellos respondió: “educación pública de calidad” (1). Es decir, la necesidad de una verdadera revolución educativa pública (no nata), ya no viene solamente desde los sectores populares, sino desde el seno de los empresarios.

2. En el Proyecto Educativo Nacional (PEN) ya se había señalado: “Es cierto que una buena educación no será suficiente por sí sola para llevarnos a la democracia y el desarrollo. Pero también es verdad que, sin ella, las reformas que hagamos en otros campos resultarán a la postre estériles o de corta vida” (2).

EDUCACIÓN Y MODELO ECONÓMICO

3. Coincidiendo con muchos especialistas peruanos y de la región, el “gurú de la competitividad” economista norteamericano Michael Porter ha señalado que el Perú debe ir más allá de un modelo económico primario-exportador y el incremento de la productividad-competitividad debería darse avanzando hacia la generación de producción con valor agregado, así como distribuyendo mejor la riqueza (crecimiento y desarrollo, dicen algunos economistas). Esto supone varios prerrequisitos, uno de los cuales es la generación-uso-valoración de la tecnología que va de la mano con el cambio educativo.

4. Si el eje de la economía peruana tiene un enfoque primario-exportador, solamente necesitamos que la mayoría de la población peruana tenga capacidades básicas. Si asumimos que la economía peruana se oriente hacia un proceso industrial intensivo, sostenido y de punta, necesariamente la educación peruana debe tener modificaciones sustantivas. No solamente debe llegar al conjunto y cada uno de los peruanos/as, sino que debe ser de calidad, con equidad y con pertinencia.
Claro está que si deseamos que el modelo económico no solamente se modernice y liberalice, sino que vaya más allá de una propuesta liberal o neoliberal; entonces, necesitaríamos de una educación que vaya más allá de la simple modernización y adecuación al sistema hegemónico.

FORMACIÓN EN CTI

5. Bajo el pretexto de priorizar las capacidades básicas de lecto-escritura y de matemática, el Gobierno cae en una miopía histórica respecto al desarrollo estratégico del Perú. Descuida así la formación en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) desde la Educación Básica, pues ella resulta poco relevante dentro de un enfoque primario-exportador.

6. Haciendo un “cierre de campo” en lecto-escritura y matemática, el actual Gobierno realiza evaluaciones a los estudiantes sobre esta temática. Obviamente, los resultados van a arrojar que estamos mal en esos tópicos y no en las capacidades de CTI, de ciudadanía o interculturalidad; porque simplemente no fueron objeto de evaluación. El sistema engaña al Pueblo al focalizar los problemas de la educación en esas dos áreas curriculares, como si fueran las  únicas (3).
7. El proceso formativo para que la población peruana desarrolle Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) debería darse, no solamente asumiendo los avances generados en el extranjero, sino también considerando el Saber social e históricamente producido-acumulado dentro de nuestro propio país.

8. Generalmente asumimos que el proceso formativo en CTI debe darse en Educación Superior. Está bien; pero importa sentar bases desde la Educación Básica. En el Instituto de Pedagogía Popular (IPP) y en algunas instituciones educativas peruanas, tenemos experiencia acumulada en este campo. También en algunas Direcciones Regionales de Educación –como la de San Martín- se promueve sistemáticamente el desarrollo de cultura investigativa en los estudiantes de Educación Inicial, Primaria y Secundaria (4).

ABRIENDO SURCOS

9. Al establecer el nexo entre educación y desarrollo, educación-tecnología-competitividad importa no caer en algún reduccionismo. La educación no solamente es un MEDIO para el desarrollo, sino también es un FIN del desarrollo humano. Es decir, la educación -como "medio"- no solamente debe formar para la competitividad externa a las personas (desarrollo local, regional y nacional); sino ella misma - como "fin"- debe ser motivo de desarrollo personal. No deberíamos caer en la simple visión de la educación como fin, pero tampoco en la reducción de encararla solamente como medio. En el primer caso, caeríamos en un idealismo y en el segundo en un pragmatismo funcional.

10. Hacer una revolución educativa, no es solamente concretizar la “Carrera Pública Magisterial”, la “evaluación docente” o mejorar las remuneraciones magisteriales. Lo que importa es hacer cambios articulados en el conjunto del sistema educativo, precisando sus resultados y alterando los factores que condicionan y/o determinan esos resultados. A veces, se toman medidas espectaculares y de juegos artificiales para las tribunas; o medidas muy importantes, pero aisladas. Las propuestas articuladas del “Proyecto Educativo Nacional al 2021” (PEN) deberían ser retomadas en serio, como punto de partida. Asumiendo críticamente estos avances, el próximo Gobierno podía concretizar una mejor educación para todos, con calidad, equidad y pertinencia.
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(1) Fuente. ENCUESTA CADE 2010 IPSOS APOYO – EL COMERCIO. En “El Comercio”, 14-11-2010, p. 1 y A-20.

(2) CNE: Proyecto Educativo Nacional al 2021, aprobado por Resolución Suprema Nº 001-2007-ED, p. 27.

(3) Si hacemos un diagnóstico sobre cuáles son las enfermedades de la vista entre los peruanos/as, focalizando solamente este tema, tendremos un reporte de problemas visuales y no del corazón o de la próstata. El “cierre de campo” me lleva a ese tipo de conclusiones. De igual manera, sucede al hacer un “cierre de campo” evaluando solamente capacidades de comunicación o de matemática.

(4) Del 8 al 13 de noviembre 2010, hubo importante evento sobre esta temática en la ciudad de Moyabamba. La Dirección Regional de Educación de San Martín -liderada por el profesor José Natividad Linares- y la Red de “Círculos de Autoeducación Docente” reunieron a unos 130 directores de UGELs, Especialistas y Docentes. Ellos se capacitaron y debatieron alrededor del texto publicado por el IPP: “Guía para desarrollar Cultura Investigativa en los Estudiantes de Educación Básica”.

domingo, 7 de noviembre de 2010

MUNICIPALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN QUE SE IMPONE, SIN DEBATE

El pasado 3 de noviembre 2010, el Señor Ministro de Educación -y también Presidente del Consejo de Ministros- realizó un “Informe a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República”. Nuevamente allí abordó el tema de la Municipalización de la Educación, como una séptima “línea de intervención” en el marco de “logros y resultados esperados” dentro del Sector Educación. ¿Es posible esperar logros y resultados positivos con la municipalización educativa en marcha?

LO DICHO Y LO NO DICHO

1. El Ministro José Antonio Chang Escobedo señaló lo siguiente en el Congreso de la República, a propósito de la Municipalización de la Educación (1):

“Dentro del Marco de la Descentralización del Sector y la Reforma del Estado:
  • Se han transferido 21 funciones a los 25 gobiernos regionales, acorde con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867 – art. 47.
  • A la fecha se han (sic) transferido la función para gestionar Políticas Educativas Locales a 35 municipalidades distritales debidamente calificadas.
  • Están en proceso de transferencia 172 Municipalidades (sic), de las cuales 17 ya cuentan con la certificación de la Secretaria (sic) de la PCM. 
  • El Plan Piloto comprende a:
         - 7000 Instituciones Educativas
         - 1’000,000 de estudiantes
         - 48,000 docentes
  • Se han incorporado 606 Municipalidades del Programa Juntos”.
2. Al hablar sobre el “Presupuesto 2011 asignado al Sector Educación”, el responsable del Sector expuso que para el “Plan Piloto de Municipalización” se solicitaba 5.0 millones de nuevos soles de un total de 14,416.3 millones de nuevos soles para el Sector Educación, en todas las fuentes de financiamiento (2). Es decir, para el Plan Piloto de Municipalización se ha pedido para el próximo año (2011), el 0.035% del total de Presupuesto Institucional de Apertura de Educación. El Presupuesto 2011 solicitado para el “Colegio Mayor Presidente del Perú” es de 33 millones de nuevos soles, o sea, 6.6 veces más que la previsión para la municipalización educativa.

Esta constatación –no dicha por el Señor Ministro- revela de manera explícita la improvisación cómo se toman decisiones en el Sector: ¡Obviamente el adicional de 606 nuevos distritos con municipalización educativa, no estaba en los cálculos (presupuestales) del Sector! O en su defecto, habría que reconocer que los 5 millones de nuevos soles -presupuestados para municipalización educativa en el 2011- deben ser distribuidos entre los 803 distritos donde llegó la propuesta (35+172+606): ¡Un promedio de 6,150 nuevos soles por municipalidad para gastos en educación que no sean de remuneraciones docentes!

¿UN SOPORTE ADECUADO?

3. La gestión educativa es un soporte para lograr los fines educacionales. La municipalización de la educación es una forma de gestión y –como tal- si ella permite un adecuado logro de los fines y metas educacionales: ¡Bienvenida sea! Pero, si ella –lejos de hacernos avanzar en la concreción del derecho a la educación de cada peruano/a- nos hace retroceder: ¡hay que desecharla de plano! La misma UNESCO-UNICEF nos hablan de la posibilidad de la descentralización educativa, siempre que se garantice la concreción de la educación como derecho (3).

4. No sirve una gestión municipal de la educación, si ella no nos permite avanzar en: cantidad (cobertura y eficiencia interna), calidad, pertinencia y equidad en educación. ¡Nada de esto se ha demostrado con el actual Piloto de Municipalización Educativa! Por el contrario, en países como Chile, esta experiencia amplió las brechas en cada una de los tópicos antes señalados ¡Los distritos más pauperizados se fueron quedando a la zaga también en el campo educativo!

5. En la práctica investigativa, se utiliza mucho un proceso para corroborar si de veras una variable es determinante única o causal respecto a situaciones o hechos que se asumen como “variables dependientes” o efectos. Se aplica la siguiente fórmula:

“Si X, entonces Y” y siendo así “Si No-X, entonces No-Y”. Grosso modo y en palabras populares: “Si la mordedura del perro causa la rabia” quiere decir que “Si no hay mordedura de perro, no hay rabia”.

Hemos revisado diversos boletines físicos y virtuales que publica el Ministerio de Educación (MED), a propósito de la municipalización de la educación. No hemos encontrado algún “efecto” que uno pueda decir: “¡Ah, este logro se da, en la medida que hay municipalización educativa. Si ésta no existiese no tendríamos este logro!”. Todos los logros reportados por el mismo MED se dan con o sin municipalización educativa: “Diversificación curricular”, “Capacitación de docentes”, “Juegos deportivos”, “Arreglos de baños”, “municipios escolares”, “mejoramiento de infraestructura escolar”, etc. Ninguno de los supuestos logros resiste un análisis donde se aplique el básico principio de investigación que antes hemos señalado.

6. El “Piloto de municipalización educativa” debería habernos demostrado que con ella, se mejoraba sustantivamente:
  • En indicadores de cantidad: cobertura de matrícula, eficiencia interna (retención, promoción) y control de la extra-edad; 
  • En indicadores de calidad: Rendimientos escolares en todas las áreas curriculares o en áreas priorizadas, en Formación Interna de los Estudiantes (desarrollo del pensamiento, desarrollo de sentimientos-valores y desarrollo en capacidad de tomar decisiones) y en Desempeños prácticos ante sí, los demás y la naturaleza; 
  • En indicadores de pertinencia de lo que aprende el estudiante, en referencia a: su propia cultura y lengua, a su proyecto de vida personal, al proyecto de desarrollo local, regional y nacional; y 
  • En indicadores de equidad: de género, de raza, de idioma que se habla, de condición social, etc.
Nada de esto ha demostrado el “Piloto”, porque -aparentemente- ni siquiera estuvo en sus propósitos. De veras creo que se le puso ese nombre de "piloto" sin la rigurosidad que esta categoría tiene en investigación y en los procesos sociales, donde se busca validar y experimentar algunas prácticas, antes de su generalización. Al revés, todas las evidencias señalan que la medida se asumió sin el rigor académico-político necesario. ¡Y con este enfoque, nada cuesta ampliar cifras al Piloto!

LOS MÁS POBRES ENTRE LOS POBRES

7. Todos en pedagogía contemporánea, aceptamos la categoría de “condiciones de educabilidad”. Ella se fue forjando paulatinamente:
  • Las tesis conductistas de Skinner llevaron a aceptar que si existía “enseñanza”, de todas maneras, se generaba “aprendizaje”. El modelo “Estímulo-Respuesta” (E-R) skinneriano fue aceptado por mucho tiempo. 
  • Piaget advirtió que la respuesta no es algo mecánico en los humanos. Aunque hubiese un buen estímulo de enseñanza, si el estudiante (organismo) no reunía condiciones específicas (por ejemplo, estaba hambriento) simplemente no se daba la respuesta del aprendizaje. Piaget postuló el modelo “Estímulo-Organismo-Respuesta” (E-O-R). 
  • En los últimos años, Feuerstein complementó la tesis piagetiana, señalando que no basta considerar las condiciones de quienes aprenden (estudiantes), sino también hay que añadir las condiciones de quienes enseñan (los docentes o mediadores). Feuerstein postulo el modelo “Estímulo-Mediador-Organismo-Respuesta” (E-M-O-R).
Las situaciones específicas en que se dan los procesos de aprender y de enseñar constituyen las “condiciones de educabilidad”. Si no existen estas condiciones, los estímulos de la enseñanza se traducen muy relativamente en respuestas de aprendizaje.

8. En las zonas de población pauperizada, las “condiciones de educabilidad” disminuyen abismalmente. Por eso, en muchos países se trazan políticas educativas  de “afirmación positiva” para estas poblaciones. Esto evidentemente se hace cuando existe un mínimo de grupo pensante en la toma de decisiones sobre políticas educativas.

9. El pasado 22 de octubre, el Gobierno decidió municipalizar la educación de los 606 distritos de mayor pobreza en nuestra Patria (ver Cuadro adjunto), a quienes se les atiende en el Programa Juntos. La medida se toma para los más pobres entre los pobres del Perú.
10. ¿Genera el Programa Juntos condiciones de educabilidad; es decir, situaciones adecuadas en los sujetos que aprenden y en los sujetos que enseñan, así como en sus entornos? ¿Ha previsto la municipalización educativa la situación de pobreza de la población que se agudiza en los distritos que se han adicionado? Me temo que no. ¡Y una vez más las decisiones de escritorio y espectaculares se dan a costa de los más pobres de nuestra Patria! ¿Hasta cuándo vamos a soportar todo esto? Opino que no solamente se debe derogar el reciente D.S. Nº 022-2010-ED, sino también los dispositivos anteriores que “fundamentan” legalmente y a nivel de distritos la fallida municipalización educativa en el Perú.
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(1) CHANG ESCOBEDO, José Antonio. Educación. Presupuesto 2011. Informe a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República. Lima, 03-11-2010, p. 34. Transcribimos la cita con los errores ortográficos encontrados y que hemos destacado con (sic).

(2) CHANG ESCOBEDO, José Antonio. Ob.c. p. 47.

(3) Ver UNESCO-UNICEF (2008). Un enfoque de la educación para todos, basado en los derechos humanos. New York, Unesco-Unicef, p. 123.

lunes, 1 de noviembre de 2010

MUNICIPALIZACIÓN EDUCATIVA: ¿SIN PILOTO O CON PILOTO IRRESPONSABLE?


Intempestivamente, el Poder Ejecutivo dispuso que 606 municipalidades distritales del país entrasen a la municipalización educativa. El “Plan Piloto” no tenía previsto esta medida para el presente año y tampoco la programación anual del Programa “Juntos” que fue asumido como referencia. ¿Qué significado y consecuencias puede tener esta medida?

ANTES DE SEPTIEMBRE 2010

1. Desde el 2007, comenzó el “Plan Piloto de Municipalización de la Educación” teniendo como paraguas la descentralización del Estado. Varias normas se dictaron para su concreción; pero muchas municipalidades pidieron salir de la experiencia fallida y algunas tuvieron éxito relativo (por ejemplo, en el distrito de San Juan Bautista, cerca de Iquitos).

2. A lo ancho y largo del país, el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (SUTEP) se opuso a la medida. Un sector más radical del gremio asoció “municipalización educativa” con “privatización de la educación”. Desde nuestro punto de vista, este nexo existe, pero de manera indirecta como en el caso de Chile.

3. En diciembre del 2009, salió el Informe Defensorial Nº 148 sobre “Municipalización de la Educación” (ME). En general, las 28 conclusiones de la Defensoría del Pueblo son críticas a la implementación de la ME, aunque no cuestionan el modelo. Hicieron su trabajo en una muestra de 31 distritos donde el Ministerio de educación decía que estaba funcionando la Municipalización Educativa (ME). Algunos de sus hallazgos críticos fueron:
  • De 31 técnicos responsable de la ME, sólo 17 están a tiempo completo, 12 a tiempo parcial y 2 inoperativos; 
  • 17 responsables son docentes y 14 tienen otras profesiones. Solamente 8 dijeron que no tienen problemas para desarrollar su trabajo; 
  • De 44 municipalidades habilitadas con viabilidad técnica para recibir presupuesto, sólo 37 lo recibieron; 
  • Del Presupuesto recibido por los distritos para ME: 96% financia el rubro personal y 3% a bienes y servicios (no siempre adecuados a necesidades reales); No hay plan para compensar distritos con recursos y sin ellos. El “Fondo de Compensación para la Municipalización de la Gestión Educativa” (FONCOMUNGE) no está funcionando; 
  • La ME se focalizó sólo en el Vice Ministerio de Gestión Institucional. Lo pedagógico quedó de lado; 
  • La normatividad sobre la ME es contradictoria, yuxtapuesta e inconclusa, en referencia a otros dispositivos sobre descentralización.
4. En el Discurso del Señor Presidente de la República por Fiestas Patrias 2010, la Municipalización de la Educación (ME) no apareció como logro, a pesar que el MED afirmaba haber iniciado el proceso de ME en unos 150 distritos del país.

5. Hace menos de un mes, el 5-10-2010, el Premer José Antonio Chang Escobedo, ante el Congreso de la República, dijo lo siguiente sobre la Municipalización Educativa: “Al 2010, se ha realizado la transferencia de recursos presupuestales a 35 municipalidades por un monto de 170 millones de nuevos soles y 10 municipalidades más están aptas para la transferencia” (1). Es decir, formalmente se reconocía que solamente se había concretizado plenamente la medida de la Municipalización Educativa (ME) en 35 distritos del país y que podría avanzarse en 10 más. Explícitamente se afirmaba que apenas se había llegado al 1.9% de distritos en tres años de “piloto” y que podría llegarse al 2.4% de ellos en el corto plazo. Cuantitativamente, el fracaso de la medida era evidente; y lo era mucho más desde un enfoque cualitativo, como lo señala el Informe Defensorial Nº 148.

EL (A)SALTO DE OCTUBRE 2010

6. Mientras la opinión pública focalizaba su interés en los resultados de las últimas elecciones del 03 de octubre, el Gobierno dictó el Decreto Supremo Nº 022-2010-ED, incorporando “a diversas municipalidades distritales del ámbito de intervención del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS- al Plan de Municipalización de la Gestión Educativa”. El dispositivo está fechado el 21 de octubre del 2010.

7. De manera improvisada, se han añadido a la Municipalización Educativa (ME), unos 606 distritos donde prima la extrema pobreza y pobreza. Allí un sector importante de la población recibe un subsidio mensual de cien nuevos soles. La educación, en estos lugares, tiene a la pobreza no solamente como un “contexto de referencia y de relativización de sus logros”, sino también como un “contexto de cambio” (2). En estos casos, las pobres condiciones de educabilidad resultan factores de primer orden, para explicar las limitaciones de cobertura-calidad-equidad-pertinencia de la educación.

8. El DS Nº 022 tiene dos medidas adicionales que no deben pasar desapercibidas: Permite la solicitud de incorporación voluntaria (Art. 2c) y dispone “la incorporación gradual progresiva al Plan de Municipalización de la Gestión Educativa, además de la Educación Básica Regular, de los demás niveles y modalidades del sistema educativo. La incorporación se hará por acuerdo de cada Consejo Educativo Municipal”. ¿Cancha libre para municipalizar la educación superior? Es posible que muchas municipalidades distritales pidan "voluntariamente" ser incorporados a la Municipalización Educativa y -de esta manera- toman distancia de los alcances de una propuesta regional de educación, allí donde hay Gobiernos Regionales que tomann distancia del Gobierno y del sistema.

9. Con la nueva medida, la Municipalización Educativa (ME), que solamente llegaba a un 2% de los distritos del país, podría subir al 34%. La ME dejó de lado al “piloto” que monitoreaba su desarrollo. Un nuevo mando irresponsable parece haberse impuesto.

BUSCANDO SIGNIFICADO Y CONSECUENCIAS

10. Recordemos que la Municipalización Educativa (ME) no estuvo en los programas del primer y segundo gobierno del APRA. Sin embargo, fue postulada por el Dr. García en ambos, efectivizándolo en su actual Gobierno. Seguramente –al preparar su discurso del pasado 28 de Julio- se dio cuenta que no había mayores avances en una medida que personalmente había propugnado; entonces, tomó la decisión de hacerlo, sin mayores consideraciones. Y lo hizo aprovechando el peruano ruido electoral del mes pasado. Creo que ha primado el cálculo político-personal, antes que una visión estratégica.de desarrollo real de la educación peruana.

11. Algunos voceros del Gobierno han salido a señalar que la medida no tendrá mayor requerimiento económico. Esto significa que las municipalidades escogidas servirán simplemente como pagadoras de salarios y –como no tienen mayores recursos- no podrán adicionar mayor inversión a la educación de nuestro Pueblo más vulnerable. Aún más, se coloca a las Municipalidades y a las Regiones, como “parachoque” de la protesta popular y magisterial ante los errores del Gobierno central.

12. La Municipalización Educativa (ME) se hace, en los ámbitos del Programa JUNTOS.y “amarrada” al mismo. Es decir, se ejecutará con población de pobreza extrema o pobre y donde esta población recibe un subsidio mensual de 100 nuevos soles. En nuestro trabajo de campo de hace un par de meses, hemos recibido testimonios de una suerte de amenaza a la población con esta dádiva: “¡Si no apoyas esta medida o a este candidato, te quitamos el beneficio de los 100 soles!” ¿Habrá este cálculo de chantaje para que la población apoye la Municipalización Educativa que a larga no beneficia a la educación de nuestro Pueblo, sino genera condiciones para los avances en su privatización y para una mayor diferenciación entre la calidad educativa de los pobres y de los ricos?

13. De manera coincidente, los sectores más radicalizados del Sindicato Unitario de los Trabajadores en la Educación del Perú (SUTEP) desarrollan su presencia en las zonas más pobres del país. Y allí han estado planteando que Municipalización de la Educación es igual a Privatización de la Educación. Ahora, los hechos les dan la razón. La medida dictada por el Ejecutivo, ciertamente justifica la movilización del magisterio y de la población empobrecida.

Tomando como referencia, los distritos donde JUNTOS tenía presencia el año pasado (ver Cuadro adjunto), podemos señalar que, en términos generales se municipaliza la educación en:
  • El 88% de los distritos de Huánuco;
  • En el 79% de los distritos de Huancavelica; 
  • En el 75% de los distritos de Apurímac; 
  • En el 62% de los distritos de Ayacucho; 
  • En el 61% de los distritos de Cajamarca, etc..


14. Sabemos que algunas ONGs de Apurímac, Ayacucho y otros lugares ya tenían problemas por sus acuerdos formales con las Direcciones Regionales de Educación (DREs) y se les acusaba de ser implementadores de la municipalización educativa = privatización de la educación. En este nuevo contexto, seguramente el trabajo será más difícil para estas organizaciones de la sociedad civil.

15. La Asamblea Nacional de los Gobiernos Regionales (ANGR) ha pedido la derogatoria de la norma, aunque simplemente la tipifica como “unilateral”. Similar reacción han tenido varias ONGs del país. A nuestro juicio, no se trata solamente de un dispositivo unilateral, improvisado y contradictorio a otras normas. Es decir, si se subsanasen estas deficiencias, la medida podría ser válida. Creemos que hay dos vicios de raíz:
  • Las autoridades de los Gobiernos locales son cambiantes y no siempre representan los intereses de la población. En palabras clásicas, una comuna de hoy no es sinónimo de un permanente “poder popular organizado localmente”; 
  • El no funcionamiento de mecanismos de compensación (afirmación positiva), permite que a la larga los pobres sigan con una pobre educación. Las brechas de inequidad se ensanchan, como lo demuestra el ejemplo chileno.
16. Se impone, entonces, una gran movilización nacional para no continuar aceptando medidas que –lejos de paliar los problemas de nuestro Pueblo-más bien los agudizan. Sería importante que los gremios magisteriales se pronunciasen sobre este asunto, así como el Consejo Nacional de la Educación, los Gobiernos Regionales progresistas recién electos, así como las mismas municipalidades a quienes se les ha impuesto verticalmente la responsabilidad de aplicar una medida irresponsable.
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(1) Fuente. “Exposición del Señor Presidente del Consejo de Ministros, ante el Congreso de la República”, pág.12. Recordemos que el responsable de la PCM es también Ministro de Educación.

(2) La selección de los distritos en JUNTOS se hace estableciendo un “Índice ponderado de pobreza”, con tres mecanismos: (a) Índice de pobreza total, a nivel distrital; (b) Tasa de desnutrición crónica infantil, a nivel distrital; e (c) Índice de distritos con niños menores de 3 años inclusive (Resolución de Dirección Ejecutiva Nº 050-2010-PCM/ONADP-DE del 20-08-2010).